조합임원, 대의원의 입후보 자격 제한 - 재건축, 재개발 변호사 오봉석

조합임원, 대의원의 입후보 자격 제한 - 재건축, 재개발 변호사 오봉석 

 

 

 

 

 

 

1. 사실관계

 

 

가. 수원 소재 A 조합은 조합창립총회를 개최하였고, 위 총회에서 조합임원 및 대의원을 선출하였다. 그런데 위 조합은 ① 조합장, 이사, 감사 및 대의원 후보자 모집공고를 하면서, 그 후보자 등록방법으로 후보자등록 추천을 요구 하였고(조합장 100인, 감사 50인, 이사 20인, 대의원 3인 이상), 중복추천을 불허하였으며, 조합이사 및 대의원 입후보자의 경우 소유지 및 구역별 안배를 고려하여 선관위원회에서 정한 구역(토지등소유자들의 지번을 기준으로 9개의 구역으로 나누었습니다) 내에서 추천을 받도록 하였다. ② 그리고 조합이사·감사에 대한 서면투표용지에는 찬성, 반대 란을 별도로 만들지 아니하였다.

 

나. 위와 같이 조합이사 및 대의원 입후보자 등록방법으로 소유지 및 구역별 안배를 고려하여 선관위원회에서 정한 구역 내에서 추천을 받도록 한 것과 조합이사·감사에 대한 투표용지(서면투표용지 포함)에 찬성, 반대 란을 별도로 만들지 아니한 상태에서 기표가 된 것이 기존의 조합이사·감사 및 대의원 선출의 효력에 영향을 미치지는 여부가 문제되었다.

 

 

2. 쟁점의 정리 및 해결

 

가. 조합이사 및 대의원에 대한 후보자 등록방법(구역별 추천제도)이 정관 또는 선거관리규정에 명시되지 않은 경우에도 적법한지 여부

 

(1) 관련 판결(수원지방법원 안양지원 2011. 8. 26. 선고 2011카합127 결정)

 

수원지방법원 안양지원은 추진위원회 결의만으로 조합임원의 입후보 자격을 제한하고 선출 대의원 수를 동별로 제한한 사안에 대하여, “도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도시정비법’이라 합니다) 및 시행령에서는 ‘조합임원의 선임 및 해임’을 조합 총회의 의결사항으로(도시정비법 제24조 제3항 제8호), ‘조합임원의 선임’, ‘대의원의 선임’을 각 창립총회의 업무처리사항으로(시행령 제22조의 2 제4항 제2호, 제3호) 각 규정하면서, 조합임원의 종류와 조합장의 정원, 대의원의 정원 산정의 기준(도시정비법 제21조 제1항, 시행령 제25조 제2항)과 조합임원의 결격사유에 대하여만 규정하고 있을 뿐, 이사, 감사의 수, 대의원의 수, 조합임원의 선임방법, 대의원의 선임방법·선임절차, 조합임원·대의원 선임의 의결정족수에 대하여는 정관에서 정하도록 규정하고 있는바(도시정비법 제20조 제1항 제5, 6, 7호, 제21조 제2항, 시행령 제22조의 2 제5항, 제25조 제4항, 제36조 제2, 3항), 이러한 도시정비법과 도시정비법 시행령의 각 규정을 종합하면, 조합임원·대의원 입후보 등록 공고 당시 임원 입후보자에 대하여는 일정 수 이상의 추천인을 요하도록 하고, 선출 대의원 수를 동별로 안배하여 선출한다고 공고하는 것은 토지등소유자들의 피선임과 동시에 선임권을 제한하는 내용으로서 조합임원과 대의원의 선임방법, 선임절차에 관한 사항에 해당한다고 할 것이므로, 이는 정관에 규정되어야 하거나 총회의 의결을 거쳐야 할 것이다(판결문 7-8p).

····(중략) 선거관리규정은 총회의 의결을 거친 반면 선거관리운영규정은 선거관리위원회에 의해 제정되어 총회의 의결을 거치지 않은 점, 선거관리운영규정에 규정된 내용들은 대의원 선임방법, 선임절차에 있어서 핵심적인 사항으로(위와 같은 사항들은 정관에 규정되어 있거나 총회의 의결을 거쳐야 됨은 앞서 본 바와 같다) 기술적으로 이를 일일이 규정하기 어려워 하부 규정에 위임하여야 할 성질의 것이라고 보기 어려운 점, 위 선거관리 운영규정이 예정하는 선거방법이 선거관리규정이 예정하는 선거방법과 달라 선거관리 운영규정이 선거관리규정의 위임의 범위 내에 있다고 보기도 어려운 점 등을 종합하면, 선거관리위원회가 제정한 선거관리 운영규정에 위 소명사실에서 본 바와 같은 방식의 대의원 선출방식의 일부를 규정한 것만으로는 이와 같은 선출절차가 관계법령과 정관에 위배되지 않는다고 할 수 없으므로, 위 주장은 이유 없다(판결문 11-12p 참조).“라고 판단하였다.

 

(2) 관련판결의 타당성 및 A조합의 후보자 등록방법의 적법여부

 

(가) 조합임원 및 대의원 등의 선거에 있어서 후보자 등록의 방법으로 일정 수 이상의 토지등소유자의 추천을 요구하는 이유는 입후보자의 무분별한 난립을 방지함으로써 선거와 관련된 추진위원회 또는 조합의 업무의 효율성을 기하기 위함입니다. 더하여 귀 조합과 같이 조합이사 및 대의원 선출의 경우 정비구역의 일부 지역에서 편중되는 것을 방지하고 토지등소유자들의 고른 의사반영을 기하기 위하여 구역별 안배를 통해 후보자등록을 유도하는 것이 최근의 추세이며 일반적인 토지등소유자들의 요구이기도 하다.

 

그러나 이러한 목적을 위하여 후보자 추전제도를 도입하고 그에 따라 후보자 추천 기준을 마련함에 있어서도 정비구역 내 토지등소유자들의 피선거권을 침해하여서는 안 된다는 기본적인 한계가 있고, 대부분의 추진위원회 또는 조합은 위와 같은 후보자 추천제도의 합리적 목적과 정비구역 내 토지등소유들의 피선거권 보호라는 법익을 모두 충족시키기 위해, 그 추천인 수 및 구역별 안배 기준 역시 피선거권을 침해하지 않는 최소한의 제한이 되도록 ‘규정화’ 하고 있다.

 

그리고 위 관련판결 역시 이러한 후보자 추천제도와 같은 구체적인 선임방법 자체가 위법하다고 판단하고 있는 것이 아니라, 다만 조합임원·대의원 입후보 등록 공고 당시 임원 입후보자에 대하여는 일정 수 이상의 추천인을 요하도록 하고, 선출 대의원 수를 동별로 안배하여 선출한다고 공고하는 것은 토지등소유자들의 피선임과 동시에 선임권을 제한하는 내용으로서 조합임원과 대의원의 선임방법, 선임절차에 관한 사항에 해당한다고 할 것이므로, 이는 정관에 규정되어야 하거나 총회의 의결을 거쳐야 할 것이고 실제로 이에 대한 구체적인 사항이 조합정관이나 총회의결을 받은 선거관리규정에서 정해지지 않고 선거관리위원회가 임의로 제정한 선거관리 운영규정에서 정해졌기 때문에 위법하다고 판단하고 있는 것이다.

 

(나) A조합에서 공고한 ‘조합장, 이사, 감사 및 대의원 후보자 모집공고’ 제7항 ‘※후보자 추천인 관련 안내’ 3)은 “조합장 및 감사 추천의 경우 전체 토지등소유자를 대상으로 추천을 받을 수 있으며, 이사 및 대의원은 일부지역에 편중되는 것을 방지하기 위하여 입후보자 소유지 및 구역별 안배를 고려하여 선관위원회에서 정한 구역 내에서 추천을 받아야 한다.”라고 정하고 있다

 

결국 위 모집공고에 의하면 조합이사 및 대의원 입후보자로 등록하기 위해서는 선관위원회에서 정한 구역 내에서 일정 수 이상의 추천을 받아야 하는데, 이와 같은 추천인에 대한 구역 제한 사항은 궁극적으로 토지등소유자들의 피선임과 동시에 선임권을 제한하는 내용으로서 조합임원과 대의원의 선임방법, 선임절차에 관한 사항에 해당한다고 할 것이므로, 정관에 구체적으로 규정되어야 하거나 선거관리규정에 구체화 되어 총회의 의결을 거쳐야 하는 것이다. 그럼에도 불구하고 A조합은 정관이나 선거관리규정에서 구체적인 근거를 정하지 아니하고 단순히 ‘선관위원회에서 임의로 정한’ 소유지 및 구역별 안배 표만을 근거로 하여 조합이사 및 대의원 입후보자로 하여금 해당 구역 내에서만 추천을 받도록 모집공고 하였는바, 이는 관련 도시정비법 규정에 위반된 조치로 보여진다.

 

즉, A조합은 비록 선거관리규정에 대해서 총회결의를 받고 선거관리규정 제8조 제1항 제2호에서 후보자 등록 추천인수를 규정하고 나아가 동조 제4항에서 ‘선거관리위원회에서 정한 구역 내에서 추천을 받아야 한다’라고 규정하였음에도 불구하고, 여전히 위 ‘선거관리워원회에서 정한 구역’ 자체를 선거관리규정에 직접적으로 명시하지 않고 선거관리위원회에서 임의로 정하였는바, 이는 조합이사 및 대의원의 선임방법, 선임절차에 관한 중요사항에 해당됨에도 불구하고 별도의 총회의결을 거치지 않은 것이 된다.

 

(3) 위 쟁점이 소송화 되는 경우의 대책

 

(가) 일반적으로 조합임원 및 대의원의 선출이 위법한 경우 해당 조합임원 및 대의원의 직무집행 정지를 구하는 직무집행정지가처분신청을 거쳐 그 선출의 무효를 직접적으로 구하는 선임결의무효확인소송이 이어진다. 특히 시공자 선정절차 과정에서는 필수적으로 대의원 결의가 요구되기 때문에 위와 같은 대의원 선출의 위법을 이유로 하여 시공사선정절차정지가처분, 시공사선정총회개최금지가처분, 시공사선정총회결의 무효확인소송이 제기될 수 있고, 실제로 이를 이유로 하여 시공사선정절차정지가처분이나 시공사선정총회개최금지가처분 결정이 인용된 하급심 판결도 있다(의정부지방법원 2011. 5. 18. 선고 2011카합317 결정 등).

 

(나) 한편, 위 쟁점으로 인하여 소송화 되는 경우 A조합의 항변사항으로 고려할 수 있는 것은, 조합이 창립총회의 제5호 안건으로 ‘선거관리규정 승인 및 선거관리위원회 구성·수행업무 추인의 건’을 의결하였고, 특히 ‘선거관리위원회의 수행업무에 대한 추인’ 의결과 관련하여 ‘2011. 7. 29.에 조합장, 이사, 감사 및 대의원 후보자 모집공고를 하였다’고 명시하고 있으며, 제6호 안건 조합임원선출의 건에서는 ‘조합장, 이사, 감사 및 대의원 후보자 모집공고’을 첨부하여 쟁점이 되는 동별·가구별 세대수 등을 고려한 적정인원 안배 표가 기재된 공개된 상태에서 총회의결을 득하였기 때문에 궁극적으로 쟁점이 되는 ‘동별·가구별 세대수 등을 고려한 적정인원 안배 표’에 대하여 총회의결이 있었다고 주장할 수도 있어 보인다. 그러나 위와 같은 주장만을 이유로 종전의 판결과 반대되는 결론을 도출할 수 있을지 여부는 의문이다.

 

나. 조합이사·감사에 대한 서면투표용지에 찬성, 반대 란을 별도로 만들지 아니한 채 기표가 이루어지는 경우 조합이사 선출의 적법성

 

(1) 관련 판결(수원지방법원 안양지원 2011. 8. 25. 선고 2011가합295 판결)

 

수원지방법원 안양지원은 조합장에 대한 투표용지에 찬성, 반대 란을 별도로 만들지 아니한 채 기표가 이루어진 경우 조합장 선출이 적법한지가 문제된 사안에 대하여, "① 조합장 입후보자가 1인인 경우 찬반투표를 실시하도록 규정되어 있음에도 이 사건 서면결의서는 찬성과 반대의 란을 나누어 각각의 의사표시를 할 수 있도록 마련되지 않은 점, ② 앞서 본 바와 같이 피고 조합의 선거관리규정(업무규정 제98조)은 어느 후보자 난에도 기표가 안 된 경우나 후보자 성명 밑의 공란에 문자나 기호 등으로 표시된 경우 투표를 무효로 하는 것으로 규정하고 있어 조합장 선출에 대한 반대의사를 표시하더라도 그러한 투표가 무효인 것으로 해석될 소지가 있으므로 반대하는 자는 과연 어떠한 방법으로 반대의사를 표시할 것인지에 관하여 의문을 가질 여지가 있는 점, ③ 피고 조합의 선거관리규정은 기표방법으로 투표용지의 원하는 후보자 성명 밑의 공란(기표란)에 “o", "v"표를 표기하도록 규정하고 있고, 위 서면결의서에서도 후보자 란에 ‘도장날인’, ‘서명’, ‘o’, ‘v’로 의사표시를 하도록 열거하고 있는바, 찬반투표에 있어서 위와 같은 ‘도장날인’, ‘서명’, ‘o', 'v' 표시는 찬성의 의사로 해석될 뿐 반대의사를 표시하는 것을 봉쇄하는 결과를 초래한 점(즉, ’반대‘라고 직접 기재하는 외에는 모두 찬성표로 간주될 수 있고, ’반대‘라고 기재하는 경우에도 위 선거관리규정에 의하면 무효로 되는 것이어서 결국 조합원들이 반대의사를 표시할 수 있는 방법이 없게 된다) 등을 고려하면, 위와 같은 결의방법은 피고 조합의 정관 및 선거관리규정에서 예정하고 있는 투표방식에 반할 뿐 아니라 조합원들의 구체적 의사(이 사건에 있어서는 반대의사)를 제대로 반영할 수 없어 위법하고, 그 위법의 정도는 선거의 공정성을 훼손하였을 뿐 아니라 그로 인하여 선거의 결과에 영향을 미쳤다는 점에서 절차상 중대하고 명백한 하자에 해당하므로 무효라고 할 것이다(판결문 8- 9p 참조)”라고 판단하였다.

 

(2) 관련 판결의 타당성 및 귀 조합의 이사·감사 후보자에 대한 투표방법의 적법성

 

A조합의 경우에도, (가) 선거관리규정 제13조 제3항에서 “입후보자가 정관에서 정한 정원 이내인 경우에는 찬·반에 의한 투표로 선출한다.”라고 규정하고 있음에도 서면결의서는 찬성과 반대의 란을 나누어 각각의 의사표시를 할 수 있도록 마련되어 있지 않았다. (나) 그리고 선거관리규정 제13조 제2항은 “기표 방법은 투표용지의 기표란에 기표용구로 ‘v', 'o'표, 서명, 날인 등으로 기표한다. 단 의사가 불분명한 기표는 무효처리 한다”라고 규정하고, 제15조는 무효투표인 경우로 “ ② 기표가 누락된 경우, ④ 기표가 불확실한 경우, ⑤ 기표용구를 정한 경우에 정해진 기표용구를 사용하지 않은 경우, ⑥ 기타 의사표시가 불분명하여 선관위원회에서 무효처리한 경우”라고 규정하여, ’기표란에 기표를 안 하는 경우‘나, 'x'표 또는 ’반대‘라고 문자로 표시하는 경우에도 그러한 투표가 무효인 것으로 해석될 소지가 있으므로 반대하는 자는 과연 어떠한 방법으로 반대의사를 표시할 것인지에 관하여 의문을 가질 여지가 있다. (다) 더하여 A조합의 서면결의서에서도 “감사 및 이사의 경우 기표란에 ’o' 또는 ‘v' 등으로 정확하게 기표하여 주시기 바랍니다“라고 하여, ’기표란에 기표를 안 하는 경우‘나, ’x'표 또는 ’반대‘라고 직접 기재하는 외에는 모두 찬성표로 간주될 수 있고, 만일 ’기표란에 기표를 안 하는 경우‘나 ’x'표 또는 ’반대‘라고 기재하는 경우에도 귀 조합의 선거관리규정 제13조 제2항, 제15조 각호 규정에 의하면 무효로 될 가능성이 있어서 결국 조합원들이 반대의사를 표시할 수 있는 방법이 모호하게 되었다.

 

따라서 위와 같은 기표방법은 귀 조합의 정관 및 선거관리규정에서 예정하고 있는 투표방식에 반할 뿐 아니라 조합원들의 구체적 의사(이 사건에 있어서는 반대의사)를 제대로 반영할 수 없어 위법하다고 판단될 가능성이 있다

 

- 참고자료

1. 수원지방법원 안양지원 2011. 8. 26. 선고 2011카합127 결정

          2. 의정부지방법원 2011. 5. 18. 선고 2011카합317 결정

          3. 수원지방법원 안양지원 2011. 8. 25. 선고 2011가합295 판결